推动制造业高质量发展的财税政策现状、问题及对策

作者：

杜   爽（中国社会科学院财经战略研究院） 

张   新（清华大学政策研究室） 

王海兵（中国社会科学院工业经济研究所）

制造业是立国之本、兴国之器、强国之基。党中央历来高度重视制造业发展，多次强调要把制造业高质量发展放到更加突出的位置。党的二十大报告提出，要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求“加快推进新型工业化，培育壮大先进制造业集群，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展”，并强调“建立保持制造业合理比重投入机制，合理降低制造业综合成本和税费负担”。

当前，我国实施了一系列财税政策，支持制造业加快技术改造、提高投入产出效率，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。虽然我国是世界上唯一拥有全部工业门类的国家，但制造业总体上仍处于全球价值链的中低端，不少产业还存在产品附加值较低、核心技术欠缺、高素质人才短缺等问题。特别是近年来单边主义、保护主义等逆全球化趋势加剧，全球产业链供应链受阻，我国制造业发展面临重大挑战，更凸显出进一步完善财税支持政策对加快制造业转型升级、提升供给体系质量的重要意义。已有研究就固定资产加速折旧、增值税留抵退税等措施对社会投资、产业效益、就业拉动等方面的政策效应进行了理论和实证分析，但从企业价值创造视角对制造业实现高质量发展的探讨相对不足。本文基于对微观制造业企业的调研，结合部分公开数据及研究报告，围绕企业价值链，从政策实施环节、作用对象等层面对推动制造业高质量发展的财税政策进行系统性梳理，深入分析政策设计及实施存在的主要问题，并提出进一步完善政策的建议。

一、推动制造业高质量发展的财税政策现状及政策效果

为缓解制造业企业资金难题、降低企业税负水平、鼓励企业创新等，我国实施了一系列财税政策。

（一）推动制造业高质量发展的财税政策现状

1.生产环节：多措并举，优化生产要素配置。我国对各类生产要素实施了不同类型的财税政策，这些政策在鼓励企业优化资金使用、改进生产技术、培养人才等方面发挥了重要作用。一是增加企业资本与资金。政府设立产业投资基金，通过政府增信和适当让利，吸引社会资本流向先进制造业；实施增值税留抵退税政策，增加企业现金流。二是鼓励企业技术创新。科技部、财政部等设立重点研究项目，向企业提供资金支持鼓励企业创新；实施研究开发费用税前加计扣除、企业投入基础研究税前扣除及加计扣除优惠政策，激励企业加大研发投入。三是鼓励企业人才培养。提高职工教育经费所得税前扣除比例，引导企业加大对职工教育培训的投入力度、鼓励企业培养创新人才；部分地区对取得职称的人才予以财政补贴。

2.再分配环节：降低企业税负，促进经济结构升级。政府主要运用税额减免、税率减免等所得税政策工具，影响企业部门分配份额、提高部分制造业企业的可支配收入。实施的所得税优惠政策主要包括：对国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营、集成电路生产企业或项目、从事污染防治的第三方企业等的所得税减免，以及降低高新技术企业、在西部地区的鼓励类产业企业、在海南自由贸易港设立的企业等的企业所得税税率等。

3.投资环节：促进固定资产投资，扩大生产规模。政府采取税收优惠、财政补贴等支持方式，鼓励特定类型的固定资产投资、优化投资结构、扩大生产规模。主要包括：制造业企业新购进的固定资产，可采用税前扣除、缩短折旧年限、加速折旧等方法；给予设备购置前一年亏损企业的投资抵免企业所得税特殊政策；对企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额实行税额抵免；等等。有地方政府对固定资产投资达到一定比例的企业进行贷款贴息，此外，还通过达标奖励、保费补贴等方式，支持企业开展智能化、绿色化技术改造升级，提高产业基础能力和供应链水平。

4.成果转化环节：降低科技转化成本，发挥创新成果正外部性。除减免成果转化环节税费，为成果转化提供资金支持外，国家还通过建设共享服务平台等措施，发挥科技创新成果的正外部性，提高行业整体生产力水平。主要包括：国家设立科技成果转化引导基金，支持利用财政资金形成的新技术、新产品、新工艺、新材料、新装置及其系统等科技成果转化；对符合条件的技术转让所得减免所得税；对提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务免征增值税；对科研机构、高等学校转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给予科技人员个人奖励暂不征收个人所得税；等等。有地方政府出台优化科研管理的实施办法，对优秀科研成果进行财政奖励、鼓励利用财政性资金形成的科技资源面向社会开放共享等。

从政府实施的政策手段看，支持制造业高质量发展的税收手段更加丰富，不同税种的优惠政策覆盖了企业增加值创造的各个环节。企业享受的具体税收优惠政策方面，由于制造业的固定资产在资产结构中通常占有较高比重、物的要素投入较多，制造业企业对增值税降低税率、增值税留抵退税、固定资产加速折旧、固定资产投资抵免等政策的获得感较强。另外，由于各地执行相同的税收优惠政策，政策执行的统一性更强，能够为企业提供较为稳定的政策预期。财政政策的支持手段包括财政补贴、财政奖励，主要发挥引导、奖励等功能。但由于财政支持程度与地方财政能力紧密相关，且各地差异较大，实践中，财政手段呈现出了一定程度的不一致性、不确定性。

（二）推动制造业高质量发展的财税政策效果

1.制造业规模稳定增长，产业结构不断优化。在政策支持下，我国制造业仍保持稳定增长。2023年，制造业增加值占国内生产总值（GDP）的比重为26.2%，制造业总体规模连续14年居世界首位。与此同时，我国制造业高端化、智能化、绿色化步伐正在加快。一是高端制造创新不断取得突破。2023年，我国制造业规模以上工业增加值同比增长5.0%，其中：高技术制造业增加值同比增长2.7%，占规模以上工业增加值的15.7%；装备制造业增加值同比增长6.8%，占规模以上工业增加值的33.6%。二是我国制造业持续进行数字化转型。2023年，我国重点工业企业数字化研发设计工具普及率达80.1%，关键工序数控化率达62.9%。三是我国绿色制造加快推进。2021年和2022年，我国规模以上工业单位增加值能耗累计下降6.8%。

2.制造业税费负担显著降低，研发投入不断增加。当前税收政策以企业为中心，覆盖了整个企业生产过程，在优化生产要素配置、促进固定资产投资、支持科研成果转化、激励企业创新方面发挥了重要作用。2018年以来，制造业累计新增减税降费及退税缓税缓费超3.5万亿元。2022年制造业企业税费负担较2017年累计下降23.3%。其中，装备制造业下降29.5%，是税费负担降幅最大的行业。在企业享受的各类税收优惠中，企业对增值税留抵退税、高新技术企业所得税税率优惠、研发费用加计扣除等政策的获得感较强。受益于减税降费等支持政策，2018—2022年，制造业企业销售收入年均增长9.4%，其中装备制造业销售收入年均增长10.3%；制造业采购智能、研发和节能设备金额年均增长13.5%。2023年，装备制造业销售收入同比增长6.4%，较制造业平均增速高2.9个百分点，占制造业比重较2022年提高1.2个百分点。研究表明，减税降费通过影响制造业企业创新投入，进而对企业提升发展质量发挥作用（薛菁，2022）。2023年前三季度，全国企业申报享受研发费用加计扣除金额1.85万亿元、同比增长13.6%，其中制造业企业受益最广，享受加计扣除政策金额占比为58.9%。在税收优惠政策的支持下，制造业企业创新投入持续加力。

3.重点支持先进制造业，集聚效应显著。为形成协同创新、人才集聚、降本增效等规模效应和竞争优势，我国培育了国家先进制造业集群45个，涉及19个省（自治区、直辖市），覆盖新一代信息技术、高端装备领域等制造强国建设重点领域，是推动制造业高质量发展的重要载体。构建先进制造业体系是城市制造业高质量发展的关键所在。在财税、产业、金融等政策的支持下，长三角城市群、山东半岛城市群、长江中游城市群、粤港澳大湾区城市群等通过提质发展传统产业、推动先进制造业与现代服务业深度融合等方式，构建并完善先进制造业体系。尤其是，长三角地区通过开展新型电力装备、节能与新能源汽车等产业链研究，持续完善产业链供应链跨区域协调机制，城市群各城市制造业发展质量均得到快速提升。

二、推动制造业高质量发展的财税政策存在的主要问题及风险

（一）推动制造业高质量发展的财税政策存在的主要问题

1.相对生产端，政策对科技成果转化激励较弱。尽管近年来我国制造业科技创新投入不断提高，但科研成果真正落地并用于生产的项目有限。有专家提出，我国有10%～30%前沿科技成果能够被应用于实际生产中，而发达国家这一指标为60%～70%。成果转化率低与知识产权保护、生产周期等多方面因素有关，缺少有效的政策支持也是其中的原因之一。相较于生产端的财税政策力度，当前财税支持政策对成果转化的激励较弱。一是财政奖励、财政补贴对科研成果的市场使用情况考虑不足，多数获得奖励、补贴的研究仅停留在理论层面或者实验研究成果，政策对市场化研究成果的后期激励不够重视。二是财政补贴资金分散化、金额小，且申请时涉及认证费等制度性成本，对企业创新的支持、激励效果有限。

2.相对物的生产要素，政策对人才的保障和创新激励不足。除资金、固定资产、技术等生产要素外，人才也是企业创新发展的重要因素。然而受工资水平、行业发展等因素影响，企业面临技术人员短缺、招聘技术人员难的问题。尤其是，民营企业很难招到高水平、高技术的应用型人才，其招聘的毕业生需要一定时间进行培养，而培养成熟后，又会出现人才外流。相对资金、固定资产、技术等生产要素的财税支持，当前政策对人才的保障和创新激励不足。一是缺少覆盖人才培养、人才引进、人才使用、人才流动、人才评价的综合性政策框架，分散、具有碎片化特点的财税政策难以发挥各类具体政策的协同效应、提高人才创新能力。二是当前仅对高端人才给予税收优惠及财政补贴等，除部分地区对获得职称的人才予以一定补贴外，一般科研人员享受的保障和政策支持不足，其税负水平较高、缺乏全面的福利保障，生活压力较大。

3.相对“高端”创新，政策对“中低端”创新支持欠缺。一是优惠政策门槛较高。部分税收优惠、财政资源分配与企业评奖情况、高新技术身份等挂钩，因而，需要财政支持的企业可能不具有申请资格。例如，食品加工行业等传统制造业的创新程度相对较低，很难满足认定高新技术企业对人员、资金、技术性收入与高新技术产品产值占比等的条件要求。二是对中小企业的创新支持方式有待创新。税收政策方面，由于近年来的减税降费已大大降低了中小企业税费负担，对于这部分主体，创新激励的税收优惠的作用空间有限。财政政策方面，尽管政府出台了专项资金和基金相关政策支持中小企业创新发展，但政策覆盖面较窄，多数中小企业难以获得财政资金。此外，当前政策仅对于研发环节给予优惠，未被明确界定为研发范围、但与研发密不可分的工序无法享受税收优惠，不利于产业链的创新。

（二）推动制造业高质量发展的财税政策存在的主要风险

1.加剧地区间竞争，导致市场分割等问题。不同财政分权体制安排会对地方政府竞争策略选择产生影响（贾俊雪 等，2016）。具有收入自主权的地方政府倾向于运用低税负、高补贴的竞争策略进行招商引资，以完善产业链、实现扩投资稳增长目标。先进制造业是地方政府招商的重要方面。有地方政府为企业提供一站式服务，包括减免房租、减免水电费、固定资产投资返还、给予人才购房补贴、安排人才落户等。这背后是以地方财政作为支撑的。西部、东北地区财政压力较大，其对企业创新支持的规模、力度明显小于东部、中部地区，且补贴金额不够稳定，不能为企业提供稳定的预期。在其他条件相近的情况下，企业可能会选择政府支持力度更大的地区。况且，东部、中部地区在交通、产业结构、营商环境等方面均较西部、东北地区有一定的优势，若不进一步完善相关支持政策，西部、东北地区先进制造业外流的风险将会增加，而东部、中部地区则可能出现市场保护主义，导致市场分割等问题。

2.形成经营主体的政策依赖，降低财政资金使用效率。总体看，当前政府各部门出台的减税降费和补贴类支持政策较多。为帮助企业用好这些政策，一些政府提供过多的服务，助长了某些企业的政策依赖心理和机会主义行为。一是企业可能会倾向于依赖政府的补贴和优惠、过度追求形式上的创新以获取财政支持，不积极主动地寻求自身的发展和实质创新。财政资金很难对这类企业的创新能力的提升发挥重要作用。二是企业可能会滥用政府提供的支持政策，通过不正当手段获取补贴和优惠，损害公平竞争的环境、浪费财政资源。对政府而言，提供政府服务是以大量的财政资金投入为支撑的，当企业产生政策依赖心理、且具有强烈的机会主义行为时，财政对有需要的企业的支持将会减少，从而降低财政资金的使用效率。

3.财政空间收窄，削弱财税支持政策有效性。当前，地方财政压力不断增大，不断降低税收优惠门槛、提高财政补贴力度，会进一步增大地方财政压力、削弱未来财政运行空间，影响当前支持政策的有效性。一方面，在地方政府财政收入不足的情况下，地方政府的收支矛盾加剧，很难为企业提供充分的资金支持。另一方面，在各地招商引资的背景下，有地方龙头企业向地方政府要政策、要求增加财政补贴。在预算约束受限的情况下，个别企业财政补贴的增加会减少其他企业获得的财政支持，尤其是，规模较小、市场竞争力较弱的制造业企业将受到较大影响。

三、推动制造业高质量发展的财税政策完善建议

推动制造业高质量发展，科学合理的财税政策应当充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用。因此，政策安排上需要坚持“有效市场”与“有为政府”相结合的原则，围绕企业价值链的重点环节、薄弱环节，不断优化财税支持政策的结构、层次、手段，激励制造业企业转型升级，促进企业自主创新能力提升。

（一）坚持系统观念调整财税政策结构，推动创新链产业链资金链人才链深度融合

推动创新链产业链资金链人才链深度融合，实现知识、技术、能力、资金、人才、政策等要素集聚、相互作用，是推动科技创新、实现高质量发展的现实需要。政策安排上，应当充分发挥企业在现代化产业建设和完善过程中的主体作用、更好发挥政府调控职能，以整体性的眼光、系统性的思维优化财税支持政策，促进“四链融合”。具体建议如下。短期，不断优化财税政策，减轻生产经营环节企业负担、降低高端紧缺人才税负。在生产环节，可通过财政引导、配合金融政策，吸引社会资金流向制造业，为制造业发展提供资金支持。继续实施增值税优惠政策，增加企业现金流。在再分配环节，通过财政补贴、所得税优惠政策、科研项目扶持等方式，降低企业税负、减轻人才负担，促进企业吸引和留住符合需求的人才，提高企业创新积极性（高中华 等，2023）。在投资环节，通过税收优惠激励企业开展研发活动、进行机器设备升级改造，激发企业创新活力、提高生产效率。中长期，通过税制改革，切实降低制造业企业税负；将部分优惠制度化、进一步提高政策稳定性。结合增值税立法，重点推进增值税税率三档并两档、改革留抵退税政策、打通抵扣链条，以更大程度减轻生产经营环节企业负担。在扩大个人所得税综合征收范围基础上优化税率级次、降低最高边际税率；统筹考虑各地人才优惠措施，将其中合理的、一般性的做法制度化，为各地的实践操作提供法律依据（马珺 等，2021）。

（二）坚持问题导向优化财税政策支持方式，提高科技成果转化水平

基础研究“最先一公里”和成果转化、市场应用“最后一公里”衔接不够顺畅是我国在提升产业链供应链现代化水平、提升制造业供给体系质量过程中存在的重要问题。为此，要进一步完善财税政策，鼓励科研机构和企业加强科技成果转化。一是完善科技成果评估机制。优化财政资金考核指标，适当增加对科技成果转化的考核权重；考虑基础研究、应用研究等不同研究的风险与成本、成果形式等的差异，分别设置评价指标。二是强化科技成果转化的政策激励。增加对转化成功项目的财政奖励和补贴力度；加大科技成果的研发费用税前扣除、加速折旧等税收优惠力度。三是加强科技成果与市场需求的对接。加强科研机构、企业和市场之间的合作与交流，确保科技成果能够与市场需求相匹配。主要包括：完善产学研合作平台等方式，打造科技、教育、产业紧密融合的创新体系，提高科研机构和企业的转化能力和水平；以科技成果转化平台为依托，完善科技成果信息共享机制。四是加强科技成果转化的技术支持。加大对科技咨询机构、技术转让中心等的财政支持，更好为有需要的企业提供专业的技术咨询和服务、帮助科研机构和企业解决在科技成果转化过程中的技术难题和风险。此外，政府还应当不断完善相关法律制度，加强知识产权保护，为科技成果转化提供法律保障，提高科研机构和企业的创新积极性和科技成果转化意愿。

（三）坚持因地制宜差异化完善财税政策，促进各地区不同类型制造业企业高质量发展

一是重视不同程度的创新，并进行分类支持。第一，结合国家中长期发展战略，突出重点。整合财政资金，加大对制造业重点产业相关行业的支持，推进关键核心技术攻关，确保产业链完整、安全。第二，重视中小企业创新，加快传统产业和中小企业数字化转型。一方面，中央层面出台更能够统筹全行业、更具约束力的政策，将大企业与中小企业之间的融通常规化，充分发挥大中小企业比较优势、实现各类规模企业之间的深度良性互动（李琼 等，2022）。另一方面，完善财政补贴制度，扩大对中小企业的财政补贴规模、加大补贴力度。第三，优化税收优惠政策，考虑各类制造业尤其是传统制造业特征，细化高新技术企业认定指标、扩大鼓励创新的税收优惠政策覆盖范围并加大支持力度。

二是结合高质量发展目标下的产业结构转型趋势，加强财税政策对绿色制造业的支持、提高产业持续效益。充分利用财政政策直接快速、税收政策灵活多样的特征，通过政策的引导、激励，支持低附加值产业向新能源新材料、智能制造等高附加值产业转型。

三是基于区域发展平衡性协调性，促进制造业在区域间梯度转移。采取差别化的政策措施，通过给予税收优惠政策、增加财政转移支付等方式，重点支持和鼓励产业向中西部和东北地区、革命老区等特殊类型地区转移。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第10期。）

欢迎按以下格式引用：

杜爽，张新，王海兵.推动制造业高质量发展的财税政策现状、问题及对策[J].税务研究，2024（10）：125-130.

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